Omar SADIAKHOU, étudiant, Droit public, UGB

Réflexions sur les finances de l’Etat du Sénégal de 2012 à 2022 : quelles statistiques ?

Par Omar SADIAKHOU, étudiant, Droit public, UGB

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Sans prétendre faire le tableau « Des nouveaux chantiers de finances publiques en Afrique », notamment de l’Ouest, comme le voudrait Les Mélanges en l’honneur du Professeur Michel BOUVIER ; ni établir « Un observatoire des finances publiques en Afrique », de l’Ouest toujours comme l’a si brillamment fait le Professeur Eloi DIARRA, il nous a semblé opportun de mener une réflexion sur l’état des finances de nos Etats dont particulièrement le Sénégal.

En 2009, les Etats membres de l’UEMOA, dans leur « entrée en religion » selon une formule du Professeur Nicaise MEDE, en faisant le pari de l’intégration économique et monétaire par la performance, ont aussi fait le pari de l’investissement utile, et donc la recherche de résultats. Il s’agit de trouver la voie du développement par une harmonisation de leurs politiques budgétaires, économiques et monétaires. Ainsi, vont-ils s’employer à consolider et solidifier la mise en commun leurs législations y relatives déjà déclenchée en 1997.

En bon élève, quoique relativement, le Sénégal transpose pour l’essentiel, tous les instruments communautaires conformément au calendrier d’internalisation (1er janvier 2012 pour la transposition sans véritable opposabilité ; 1er janvier 2017 pour l’entrée en plein régime de la gestion performantielle, soit un délai d’incubation de 5 ans) établi à cet effet, même s’il est important de noter ici que l’entrée en plein régime à été différée jusqu’en 2020, soit un délai supplémentaire de 3ans. La loi organique 2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de finances, modifiée par la Loi organique 2016-34 du 23 décembre 2016, remplacée par la Loi organique 2020-07 du 26 février 2020 et le Décret 2020-978 du 23 avril 2020 portant règlement général de la comptabilité publique ont donné corps au corps au nouveau cadre harmonisé des finances publiques, à l’échelle nationale (Sénégal), en transposant les Directives 06/2009/CM/UEMOA et 07/2009/CM/UEMOA portant respectivement Lois organiques relatives aux lois de finances et régalement général sur la comptabilité publique.

La formule générale qui ressort d’une lecture transversale du cadre normatif du nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA est la suivante : s’endetter pour investir, investir pour se développer (I). Il en résulte alors que les termes de référence sont le développement sur investissement à base de ressources extérieures. Globalement, l’option semble intéressante et la démarche se monte d‘emblée inédite et porteuse d’espoirs (II). Mais du point de vue de l’utilisation faite de ses ressources et le cadre normatif qui les encadre, la question peut être sujette à beaucoup d’ambiguïtés au regard des données et constantes fournies vis-à-vis de la réalité sociale.

I. La maitrise problématique de la dette publique

Le respect de la discipline budgétaire prônée par l’UEMOA à l’endroit de ses membres passe par la soumission aux seuils issus du pacte de convergence. Ainsi dans l’application de la logique d’investissement par le recours à la dette est révélateur de dépassements massifs (A) mais aussi de mauvaise utilisation des fonds. On y remarque donc une inutilité sociale de la dette publique (B).

A. Une dette publique globalement excessive des seuils standards

Les chiffres sont importants. Il s’agit de ceux de la dette publique du Sénégal : de 839 milliards en 2017, on est à 2.200 milliards en 2022 avec un encours total allant de 6.000 milliards 400 millions de FCFA (entre 2016 et 2019) à 11 milliards 200 millions (actuellement) , soit un taux de 61% contre 45% en 2020, sur 70% retenu comme plafond autorisé au regard de la discipline budgétaire issue de l’ordre juridique communautaire aux termes de l’Acte Additionnel n°01/2015/CCEG/UEMOA instituant le Pacte de convergence, de solidarité, de croissance et de stabilité entre les Etats membres de l’Union Économique et Monétaire ouest Africaine. Le projet de loi de finances pour l’année 2023 relève un déficit budgétaire de –5,3% soit un besoin d’endettement de 1.000 milliards de FCFA pour un « budget record » de 6.411,6 milliards prévu pour l’année budgétaire 2023-2024. Partant du même projet de loi de finances, le gouvernement s’attend à un taux de croissance de 10,1 contre 8,1% selon le Fonds Monétaire International (FMI), au moment où les intérêts du service de la dette grimpent à 74%.

Ces statistiques ne sont visiblement pas signe d’une bonne santé financière. Elles donnent plutôt l’impression d’une frénésie de l’endettement. C’est d’ailleurs pour cela, qu’en termes de qualificatif, l’économie de notre pays se présente beaucoup plus sous une forme conjoncturelle que structurelle. Elle se présente à la limite fragile et insusceptible de supporter les chocs exogènes extérieurs. La preuve qui, d’ailleurs nous réconforte dans cette position résulte du fait que les contre-performances économiques imputées à la covid-19 ont conduit les gouvernants à formuler des demandes d’annulation de la dette. Il est clair que les objectifs de développement de nos Etats es principalement à la base du recours à l’emprunt. Mais pour autant, il n’est pas bien conseillé de recourir cette méthode de compensation des déficits budgétaires pour financer le développement, d’autant plus que, pour l’essentiel, ces fonds sont injectés dans les infrastructures au détriment de l’industrie et de la transformation.

En ce qui concerne le gouvernement, il se dit victime de la pression sociale dont l’impact le plus ressenti est la masse salariale. Sur la maîtrise de la masse salariale, les statistiques de 2018 montrent que l’Etat a des difficultés dans la gestion des dépenses de personnel. Bien qu’il s’agisse ici beaucoup plus d’une question de choix de politiques publiques, on ne peut toutefois pas ignorer l’importance des données qui dépassent au sens large la norme autorisée, d’autant plus qu’il s’agit d’un aspect qui ne se limite pas seulement à l’Etat (29% du PIB). Il s’étend aux organismes publics, sociétés nationales, agences nationales, entreprises publiques et sociétés à participation publique majoritaire (10% de plus), mais aussi aux collectivités territoriales décentralisées. Établi conformément à l’article 52 de la directive n°06/2009 et de la Lolf 2020-07, le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP 2018) prévoyait en ce sens une réduction devant baisser la barre à hauteur de 27% avant l’exercice budgétaire pluriannuelle 2022-2025. En retour est-ce que l’emploi est créé ? Est-ce qu’il y a amélioration ou progrès ? C’est selon, d’autant plus que ce n’est pas parce qu’une dépense est publique qu’elle est socialement utile, selon une formule de Franck WASERMAN. Pour résumé la situation, le Professeur Nicaise MEDE nous fait remarquer que « l’augmentation des dépenses publiques et le recours à l’emprunt pour le financement des investissements ont eu comme conséquence une augmentation de l’endettement public ».

B. Une utilité ballotée de la dette publique par une forte consommation

En effet, en soi, les chiffres sont assez forts. Mais tout dépend de l’utilisation qui est faite de ces montants. La réponse peut sembler mitigée. Mais, si l’on se réfère, à titre illustratif, aux statistiques de la Direction Générale de la Prévision Budgétaire (DGPB) : 30% de la dette publique du Sénégal sert à alimenter le secteur du transport ; 21% pour l’agriculture ; 11% pour la santé. Sur ce postulat, la dette sert à financer le développement. Mais il faut surveiller cette dette si l’on sait que le souci avec les Etats sous-développés et/ou en voie de développement est qu’ils sont portés par le souci d’émergence économique. La rationalité sur le choix, l’opportunité politique et l’utilité sociale des dépenses peuvent ne pas être prises en compte, convenablement. Au regard des statistiques de la Cour des Comptes en 2016 sur la SONAPAD (Société Nationale du Port Autonome de Dakar) pour qui on note que sur 26 milliards de valeurs ajoutées, 21 milliards sont destinés au fonctionnement ; de l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar (UCAD) où sur 33 milliards de budget, nous avons 30 milliards pour le fonctionnement ; de l’Hôpital Abass NDAO de Dakar dont sur 10 milliards de budget, on a 8 milliards destinés au fonctionnement ; …etc., Il est alors évident que pour l’essentiel, les ressources de l’Etat restent affectées au fonctionnement au détriment de l’investissement pourtant, au nom duquel on s’endette audacieusement. La loi de finances de l’année 2019 faisait état de presque 800 milliards de dépenses de masse salariale, 1.000 milliards de dépenses de fonctionnement consommés entre la Présidence de la République (un budget de 71 milliards prévu en 2023), la Primature (pour 2023 il est prévu de voir son budget en baisse en passant de 48 à 29 milliards), le Haut Conseil des Collectivité Territoriales (HCCT, budget 2023 estimé à 9 milliards), le Conseil Économique, Social et Environnemental (CESE), le Conseil Constitutionnel, la Cour des Comptes et l’Assemblée Nationale (budget 2023 estimé à 20,07 milliards).

Cependant, abordé sous cet angle, l’analyse peut être source de diversion dans la mesure où la question fondamentale qui interroge toute analyse sur la dette publique est celle de la capacité de remboursement. La capacité de remboursement c’est justement avoir une forte mobilisation des ressources publiques. En effet, notre masse salariale globale dans le secteur public, sans compter les chiffres de l’administration des collectivités territoriales, est estimée à 39% contre 40% en 2020 (parce que notamment l’Etat a relativement diminué l’investissement sur ressources internes) de notre PIB alors que la norme UEMOA est de 35% + une marge de tolérance de 2%. Avec la loi de finances rectificative (LFR) de juillet 2018, la masse salariale avait augmenté de 50 milliards, et quant à la loi de finances de l’année (LFI) de 2019, les dépenses de personnel étaient arrêtées à 743 milliards. On juge nécessaire de maîtriser ces questions.

Pourtant malgré ces « résultats satisfaits » au regard des indicateurs macroéconomiques, les statistiques détaillées faisant état du ratio entre le budget général de l’état et la part allouée aux différents ministères en charge de services sociaux de base montrent des disproportions profondes. En effet, les chiffres de 2012 à 2022 disent qu’il y a encore des efforts à faire dans les politiques sociales afin de faciliter l’accès aux services sociaux de base. En faisant le ratio sur le budget général on se retrouve en moyenne avec les données suivantes : 1% du budget de l’Etat pour la justice, 4% pour la santé, 11% pour l’éducation. Autant de déséquilibres qui méritent réflexion. Cet état de fait ne favorise pas la reconquête de notre souveraineté budgétaire.

II. La transition valsante vers une nouvelle de gestion publique

Les notions fondamentales que contiennent les principes directeurs de la nouvelle gestion publique donnent un semblant de perfection (A) à ces derniers. Mais au fond, on se rend compte que les instruments matériels qui les accompagnent et par lesquels ils sont mis en pratique sont lacunaires, en conséquence à améliorer (B).

A. L’apparente perfection des principes gouverants la nouvelle gestion des ressources publiques

L’avènement de la programmation budgétaire annuelle et de la planification pluriannuelle dans la gestion des finances publiques a apporté un package entier afin d’assurer le regard permanent sur l’évolution et l’exécution des dépenses publiques. Ce nouveau modèle de gestion est adossé à la logique de performance. Ainsi le pilotage de cette réforme de la gestion axée sur les résultats (GAR), au sens du Professeur Meissa DIAKHATE, suppose que « le gestionnaire public poursuit des objectifs à travers le déploiement d’une stratégie au niveau opérationnel, en s’assurant que les actions menées visent à atteindre les objectifs fixés et améliorer de façon continue les processus de la performance ». Ce mécanisme que le décret n°2019-81 du 23 janvier 2019, en son article 8 alinéa 3, qualifie de « contrat de performance » est garanti dans son effectivité par un ensemble d’indicateurs, lesquels constituent la feuille de route de tout gestionnaire ou administrateur de crédit budgétaire. C’est donc dire que la logique de la gestion par la performance s’est techniquement dotée de sa propre « soupape de sécurité » pour reprendre une expression du Professeur Ismaïla Madior FALL.

Il en est ainsi pour le secteur de la santé où l’un des indicateurs de performance est le passage du taux d’accouchements assistés par du personnel médical qualifié de 80% en 2020 à 88% en 2022 ; pour l’enseignement supérieur, il s’agit de passer de 47% de taux de réussite en licence dans les universités publiques en 2020 à 67% en 2022.

au préalable car en réalité la philosophie et la raison d’être de l’endettement n’est autre que la satisfaction de nos besoins en financement.

La grande caractéristique de cette gestion par la performance est sans doute la transition d’une ère de gestion régulée par le droit vers une ère de gestion régulée par les résultats. Ce nouveau modèle de gestion s’appuie essentiellement sur le renforcement du contrôle. En effet, la logique de l’administration des fonds publics par le résultat, bien qu’étant une approche que les politiques ont emprunté aux privés, place les organes de contrôle, notamment le juge financier, au cœur du système. Ce dernier, en plus d’un champs de compétences élargie et des attributions revalorisées, se retrouve doté de nouvelles techniques et méthodes de juger allant de la simple régularité classique au contrôle d’opportunité.

 Pour sa part, la Cour des Comptes effectue, dans cette logique, un travail important, notamment dans la réédition des comptes qui est, à l’ère contemporaine de la gestion publique, devenue une matrice dans la consolidation de la démocratie. En effet, l’argent public est au cœur de la démocratie et de l’Etat de droit (préambule de la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence) et les sociétés sont en droit de demander des comptes à tout agent public de leur administration (article 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789). Il s’agit, en clair, de participer à ce que le Dr Toni ERROL, chercheur au CERAF (Centre d’Études et de Recherche sur l’Administration et les Finances/Bénin), appelle « l’information du citoyen sur la gestion des fonds publics ».

B. La nécessaire amélioration des moyens de mobilisation des ressources publiques

Au chapitre des moyens de l’administration fiscale, ces derniers sont encore faibles. Et pourtant la réforme des finances publiques, notamment en Afrique, contient dans ses innovations le « rebasing » de l’administration fiscale et financière des Etats. C’est d’ailleurs en application de cette mesure de changement des bases des administrations chargées de la mobilisation et de la gestion des ressources publiques qu’un Etat comme l’Ile-Maurice, à travers une fusion des administrations fiscales et financières (Douanes, Impôts et Domaines, Trésor, …) est sorti premier dans la zone Afrique aux termes du classement fait par l’Organisation des Nations Unies (ONU) dans son Rapport « Bien-être et Bonheur » de 2019. Il s’agit de classer les pays où les citoyens se sentent le mieux au monde. Au fond, cette question n’est qu’un aspect de la problématique et de l’actualité de l’Etat des finances de nos États. En effet, il existe d’autre équivoques toutes aussi importantes à lever tels que le renforcement des moyens de l’administration fiscale, la réduction des dépenses de personnel

Au regard de ces données, une appréciation de l’état de mobilisation des ressources au niveau des services fiscaux et financiers est à opérer. Aujourd’hui, nos Etats de la zone UEMOA se trouvent dans une phase de transition fiscale. Ainsi on passe d’une fiscalité de porte à une fiscalité intérieure. L’idée de ce changement d’horizon est le financement du développement par les ressources internes. D’ailleurs l’objectif fondamental assigné au Plan Sénégal Émergent (PSE) est de financer le développement économique et social par les ressources endogènes. La loi constitutionnelle 2016-10 du 5 avril 2016 s’est inscrite dans cette dynamique en introduisant dans notre juridique l’obligation fiscale constitutionnelle de payer l’impôt. Il revient ainsi à la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID) d’assurer effectivement cette tâche qui, d’ailleurs mobilisent respectivement entre 1.300 et 1.400 milliards, et entre 600 à 700 milliards.

En cela, les rapports d’exécution faits par le juge des comptes sur la loi de finances servent de base et de référence au contrôle de la gestion budgétaire et performantielle des finances publiques. Ainsi, la Cour des Comptes dans son Rapport d’exécution de la loi de finances sur la période 2012-2016 indique une augmentation de 951 milliards de recettes fiscales. Cela veut dire que l’effort de mobilisation des ressources publiques internes es réel.

Cependant, ces efforts sont entravés par un bon nombre de contraintes. Il en est ainsi de celles qui sont d’abord institutionnelles si l’on part du fait que nous avons moins de 300 inspecteurs des impôts et domaines (hiérarchie A), moins de 250 contrôleurs (hiérarchie B) et 150 inspecteurs à la Douanes pour une population de plus 17 millions précis. Le ratio montre qu’en terme de ressources humaines la DGID n’est pas bien dotée. Faut-il ainsi renforcer le personnel, en plus de maîtriser davantage l’assiette fiscale. Dans les statistiques fournies, un secteur comme l’informel fait plus de 40% de notre richesse et pourtant il s’agit d’un secteur très faiblement fiscalisé tout comme le secteur commercial. Nous avons alors une pression fiscale déséquilibrée en ce sens qu’elle est plus forte sur les ménages et moins forte sur les entreprises, même si en 2012 il a été procédé à une réduction de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) calculé en fonction de tranches. Il s’agit en réalité d’un gain de 10% pour les riches si l’on se réfère à l’esprit de l’article 173 du Code général des impôts qui pose le principe de progressivité dans le prélèvement de l’impôt sur la fortune. En plus de ce déséquilibre, nous avons une pression fiscale concentrée, notamment sur les télécommunications. À la suite de la réévaluation du PIB international, d’autant plus que l’impôt sur les sociétés est payé par un groupe d’entreprises qui, pour la plupart se soustraient à l’impôt par la fraude ou l’évasion fiscale. Or, en la matière, la norme communautaire retenue dans l’UEMOA est de 15% au minimum et de 20% au maximum. Le Sénégal est à 16% en 2022 pendant qu’il était prévu d’être au moins à 19 ou 20% du PIB en 2019. Un tel niveau d’imposition n’est vraisemblablement pas profitable au budget par rapport aux standards internationaux où le minimum est de 30% voire même 40% pour certains pays occidentaux, d’autant plus qu’aux termes de son Rapport annuel 2016, la Cour des Comptes a démontré qu’il y a eu entre 2012 et 2016 ce qu’on appelle « Les restes à recouvrer » plus de 950 milliards. Et dans le Rapport sur les dépenses fiscales nous avons 588 milliards d’exonérations fiscales entre 2012 et 2017. Il s’agit de manques à gagner auquel l’Etat renonce pour des raisons économiques, sociales et politiques. Pourtant, les indicateurs macroéconomiques du pays sont loin d’être rouges : première place mondiale selon le classement de World Economics avec une constance moyenne de 5,3% en matière de croissance économique dans la décennie 2011 à 2021 ; crédibilité maintenue sur le marché financier régional de l’UEMOA avec une levée de fonds à hauteur de 81,061 milliards dont 55 en 2021 et 31,061 en 2022 avec un taux de 5% et une maturité allant de 5 à 7 ans ; 4.684 milliards obtenus (sur 8.093 milliards demandés) au Groupe consultatif de Paris en 2014 et en 2018 avec une promesses de 8.091 milliards de la part des partenaires techniques t financiers; l’Eurobonds de 2018 avec des taux d’intérêt de 4,75 contre habituellement 9% en plus d’un maturité beaucoup plus longue sur 30ans,…

Par Omar SADIAKHOU,
étudiant en Droit public, UGB.

Saint-Louis, 23 octobre 2022

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