La décentralisation au Sénégal : une politique textuellement affirmée mais financièrement contrariée

La politique de décentralisation est apparue au Sénégal depuis la seconde moitié du 19ème siècle. Prenant l’exemple du système administratif français et fortement influencé par la loi française du 5 avril 1884, le législateur colonial crée au Sénégal quatre communes de plein exercice. Il s’agit des communes de Saint-Louis, Gorée, Rufisque et Dakar. Progressivement, à partir de 1955, une bonne dizaine de villes ont bénéficié du statut de commune mixte, de commune de moyen exercice et de commune de plein exercice.

De l’affirmation de la politique de décentralisation au Sénégal

Très loin de prendre le contre-pied de son homologue français, le législateur sénégalais reconduit, dès l’accession à la souveraineté internationale du Sénégal en 1960, la politique de décentralisation laissée sur place par le colonisateur. Ainsi, pendant la période coloniale jusqu’en 1960 la décentralisation ne concernait que les communes. A l’indépendance jusqu’en 1972, la politique de décentralisation territoriale se poursuit tout en étant une phase expérimentale avec la création des communautés rurales par la loi N°72-64 du 22 juillet 1972. En effet, cette politique de décentralisation sera plus approfondie à travers les lois N°96-06 et N°96-07 portant respectivement code des collectivités locales et transfert de compétences aux régions, communes et communautés rurales. Le transfert de compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales au Sénégal indique la nécessité de travailler en partenariat pour la réalisation des ambitions et la satisfaction des besoins des populations. L’objectif est ici de promouvoir un développement harmonieux et durable sur l’ensemble du territoire à travers la convergence des efforts des collectivités décentralisées. En outre, l’autonomie financière des collectivités locales sera largement renforcée afin qu’elles puissent exercer librement leurs responsabilités, en s’appuyant à la fois, sur leurs moyens propres, sur les dotations budgétaires de l’Etat à un niveau garanti par la loi. Dans le but d’assurer aux collectivités locales des moyens d’action conséquents avec la suppression de la tutelle, le législateur procède à la constitutionnalisation, en 2001, du principe de la libre administration des collectivités locales. Ayant toujours l’objectif d’impulser un développement économique et social qui doit être endogène et ascendant, se basant sur un partenariat entre les collectivités locales et l’Etat dans le cadre de la prise en charge des affaires locales par les acteurs locaux et la participation citoyenne, il est institué, dès lors, une réforme majeure à travers la loi N° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités locales. L’objectif visé par cette réforme baptisée l’acte III de la décentralisation est d’organiser le Sénégal en territoires viables, compétitifs et porteurs de développement durable. Les relations entre l’Etat et les collectivités locales sont redynamisées avec l’autonomie de gestion des collectivités locales, de la libre administration de celles-ci, du renforcement des moyens financiers, humains et matériels pour une bonne gestion des affaires locales par le biais des compétences transférées. L’érection d’une localité en collectivité locale suppose que celle-ci est assez riche pour pouvoir supporter les charges de la localité tout en ayant le pouvoir de s’auto-administrer, d’où la libre administration, et une autonomie de gestion et financière. La réalisation de cette autonomie et de la libre administration passe à la fois par une délimitation des zones de compétences et de responsabilités entre l’Etat et les collectivités locales et une mise en cohérence de leurs actions respectives. Selon Patrice Raymond, la libre administration des collectivités locales s’applique dans le cadre de la décentralisation territoriale, qui peut être conçue comme une forme particulière d’organisation du pouvoir entre le central et le local par laquelle le pouvoir central confie législativement à des autorités locales élues le soin de décider, d’appliquer, de contrôler et de sanctionner. En effet, l’autonomie financière des collectivités locales constitue le complément essentiel du principe de la libre administration qui, malgré tout pouvoir de décision, d’application, de contrôle et de sanction est dépourvue de toute consistance sans la mise à disposition des moyens financiers. Ce qui fait que l’Etat se voit obliger de concrétiser les prévisions textuelles afin de rendre autonome les collectivités locales. Pour ce faire, l’Etat crée des relations financières avec les collectivités locales. D’où la pertinence même des interactions financières entre l’Etat et les collectivités locales.
Selon le professeur Demba Sy, la politique de Décentralisation consiste à remettre, à un groupe d’habitants liés par une solidarité d’intérêts et une proximité géographique, la gestion de certaines affaires qui leur sont propres. C’est donc un système d’organisation administrative qui reconnaît une existence juridique à des collectivités locales différentes et autonomes du pouvoir central. C’est un système d’organisation administrative. La décentralisation est donc l’administration et la gestion par une collectivité locale de ses propres affaires.
Le mot « Etat » peut revêtir trois significations différentes d’après le professeur El Hadj Mbodj ; au sens large il désigne une collectivité humaine géographiquement localisée et politiquement organisée, ayant généralement pour support sociologique une Nation. On dit en ce sens que le Sénégal, la Mauritanie, la Gambie, etc. sont des Etats. Dans un sens plus restreint l’Etat indique, au sein de cette société politique organisée, les pouvoirs publics, c’est-à-dire les gouvernants par opposition aux gouvernés. On parlera par exemple de la place du chef de l’Etat dans le régime politique. Dans un troisième sens encore plus étroit l’Etat peut s’identifier, au sein des pouvoirs publics, au pouvoir central par rapport à ses démembrements que représentent les collectivités locales.
Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion de des affaires publiques. Elles existent dans et par la décentralisation territoriale. Elles s’administrent librement. Le principe de la libre administration est affirmé par la constitution de 2001, plus précisément à l’article 102 qui ne fait que confirmer les dispositions des lois de 1996 sur la décentralisation. La constitution reconnaît que les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion des affaires politiques. En même temps, elle souligne que les collectivités locales sont créées et organisées par la loi. Etre capable juridiquement, c’est disposé des pouvoirs de régler ses affaires propres. Elles peuvent avoir leurs propres organes de gestion ou d’administration. Ainsi, la notion d’autonomie financière des collectivités locales suppose que les collectivités locales sont libres de déterminer leurs ressources et leurs charges, de pouvoir élaborer et exécuter un budget et d’avoir l’obligation de rendre des comptes de leurs gestions financières.

À la contrariété de l’autonomie financière des Collectivités territoriales

Pour une analyse plus pratique de ce sujet, nous allons nous focaliser sur les aspects mécaniques des finances locales textuellement prévus pour rendre les collectivités territoriales autonomes. A cet effet, on ne va pas aborder le cadre budgétaire qui constitue l’ensemble des règles et des procédures qui concourent à son élaboration, sa présentation, son vote par les organes de la collectivité et son approbation par le représentant de l’Etat ; également, nous allons nous passer de l’inter-communalisation qui est un partenariat entre les collectivités locales elles-mêmes ; des partenariats entre les collectivités locales et les personnes privées (physiques ou morales) ; des partenariats entre les collectivités locales et les personnes morales de droit public autre que l’Etat ; les emprunts effectués par les communes, principalement exercé par l’Agence de Développement Municipal (ADM) ; et, les dons et legs que peuvent bénéficier les collectivités territoriales. Cependant, à l’exception de la ville de Dakar, les communes sénégalaises ne peuvent pas emprunter directement sur le marché financier. En guise d’illustrations, la ville de Dakar a bénéficié de prêts de la part de l’Agence Française de Développement et de la Banque Islamique du Sénégal. Dès lors, cette partie du travail sera uniquement réservée à l’étude des entraves financières occasionnées par les interactions entre l’Etat et les collectivités territoriales au Sénégal. Par contre, les ristournes et la Contribution Économique Locale ne seront également pas traité.
De nos jours, bien que constitutionnellement consacrée, la libre administration des collectivités locales au Sénégal est entachée d’une autonomie financière relative. D’une part, leur pouvoir de décision en matière financière est très limité et le contrôle qui s’exerce sur leurs décisions reste étroit ; d’autre part, elles n’ont ni les ressources financières suffisantes ni la maîtrise de leurs charges financières. En dépit de la rationalité et de la cohérence du dispositif institutionnel et des moyens juridiques mis à leur disposition, les collectivités locales tardent à prendre efficacement part à l’œuvre de développement économique national et à jouer un rôle significatif dans la réforme de l’Etat. Ainsi dans la pratique, force est de constater que les collectivités locales ne sont ni indépendantes ni autonomes sur plan financier. Généralement, ces dernières attendent toujours l’Etat pour pouvoir supporter les charges qui leurs incombent. Et, toutes les charges ne sont pas couvertes du fait du manque de moyens financiers de l’Etat et ressources locales suffisantes.
En sus, le législateur sénégalais a doté les collectivités de budgets propres alimentés par des ressources autonomes. Il s’agit des impôts et des taxes prélevées à titre de recettes de fonctionnement ou d’investissement, des ressources domaniales et des produits des services publics locaux. Mais, ceux-ci sont également complétés par les transferts financiers de l’Etat au profit des collectivités territoriales. Par ailleurs, la principale remarque faite sur le système financier local sénégalais demeure son obsolescence. En effet, celui-ci est marqué par l’absence de rendement de la fiscalité locale, et de la faiblesse des transferts financiers effectués par l’Etat. En plus du manque de rentabilité des impôts locaux, l’Etat s’attribue également de manière injuste presque tous les impôts rentables (impôts d’Etat), et laisse les moins rentables (impôts locaux) au profit des collectivités territoriales. De ce fait, le manque de rendement de ces impôts locaux se manifeste au niveau des difficultés liées au faible taux de recouvrement des impôts locaux et de l’absence de pouvoir de décision fiscale.
De surcroît, le système fiscal local sénégalais est principalement le fruit de la transposition des impôts et taxes issus de la période coloniale. Il souffre de multiples maux liés à une mauvaise répartition des impôts et des compétences fiscales entre l’Etat et les collectivités décentralisées, à la vétusté et à l’archaïsme des impôts locaux et à une répartition inégale de l’assiette fiscale sur le territoire national. En effet, les impôts directs locaux constituaient des impôts d’Etat dans l’ancien système fiscal local laissé sur place par le colonisateur. Ils sont peu dynamiques et comportent un coût de gestion élevé. Ainsi, l’impôt du minimum fiscal et la taxe représentative de l’impôt du minimum fiscal sont des contributions qui incombent à une catégorie de la population locale âgée de 14 à 70 ans. Les difficultés de recouvrement liées à ces prélèvements sont également dues à un rendement très faible et de la concentration des populations dans les grandes villes avec notamment l’exode rurale, et d’un faible nombre de salariés à qui le prélèvement s’effectue par voie de retenue à la source. La contribution des patentes est un impôt professionnel dont les difficultés d’assiette et de calcul ont justifié la réforme par la loi 2004-12 du 7 février 2004, instituant une contribution globale unique en lieu et place du tableau C correspondant à la patente forfaitaire (la patente est remplacée en 2018 par la Contribution Économique Locale). En outre, la réforme fiscale de 2004 n’a pas apporté une réelle amélioration de la situation financière des collectivités locales. En ce qui concerne la contribution foncière des propriétés bâties, des pertes de ressources ont été constatées. Souhaitant élargir la base d’imposition et en réduire les taux, le législateur sénégalais procède à une réduction des taux d’imposition à hauteur de 7,5% pour les immeubles utilisés comme usine, et de 5% pour les propriétés bâties à usage d’habitations. Par ailleurs les difficultés de recouvrement reposent aussi sur la vétusté de la fiscalité et l’archaïsme des impôts locaux qui sont de principales limites à l’autonomie financière des collectivités locales.
Une telle situation génératrice d’inefficacité et d’injustice paralyse l’autonomie financière des collectivités locales. Un tel immobilisme est souvent attribué à un désintéressement de la part de l’Etat vis-à-vis des collectivités locales. Le recouvrement des impôts et taxes propres aux collectivités locales a jusqu’ici un rendement médiocre. Ceci s’explique par la complexité dans la définition de l’assiette et des modes d’évaluation des impôts, la difficulté de mettre en place une instrumentation adaptée pour connaître le potentiel fiscal et assurer l’émission des rôles et le recouvrement. Les difficultés de recouvrement sont aussi amplifiées par le fait que la fiscalité locale est hétéroclite, car consignée dans de nombreux textes différents les uns les autres. En l’occurrence, il y a le code général des impôts, le code des collectivités locales, mais également beaucoup de décrets d’application. En réalité le système fiscal local sénégalais n’a pas connu une évolution dynamique et rationnelle liée à la vie des collectivités locales, et les textes qui définissent les modalités d’assiette et de perception des droits et taxes sont issus pour la plupart de la période coloniale. Ils sont inadaptés à l’environnement économique et social actuel.
En outre, on peut également soulever les effets de la centralisation de la chaîne fiscale. A ce propos, les collectivités territoriales ne disposent même pas de ce pouvoir fiscal dérivé. Ainsi, malgré les dispositions de l’article 16 de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA aux termes desquelles « le conseil de collectivité territoriale, par sa délibération, fixe le taux des impôts et taxes locaux dans la limite du plafond déterminé par la loi », les élus n’ont aucune latitude pour déterminer le seuil des prélèvements fiscaux. En dehors de la taxe rurale pour laquelle il existe une fourchette comprise entre un plafond de 1000 francs CFA et un plancher de 500 francs CFA aucun impôt n’habilite les conseils à se déterminer en fonction de taux minima et maxima de prélèvement. Il est vrai que constitutionnellement c’est la loi qui fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.
En définitive, il est très facile de voir combien l’insuffisance des transferts financiers affaiblisse les collectivités. De même, il est aussi aisé de constater que ces financements de l’Etat ne sont presque jamais arrivés à destination à temps.

Notes bibliographiques :
Ouvrages :

– Demba SY, Droit Administratif. Dakar, CREDILA, 2014.

– Mayacine Diagne, Le Droit des Collectivités Locales en Afrique, l’exemple du Sénégal.

– Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale, Finances Publiques, 9ème édition, LGDJ. 1993.

Articles :

• Alexis ESSONO OVONO, L’autonomie financière des collectivités locales en Afrique noire francophone. Le cas du Cameroun, de la Côte-d’Ivoire, du Gabon et du Sénégal.
• Cheikh DIOP, Situation des finances des collectivités locales en Afrique : Caractéristiques des ressources des collectivités locales en Afrique : Etat des Lieux, AFRICITES 2000, Ressources du Centre International de Formation des Autorités/Acteurs Locaux (CIFAL).
• Moussa Zaki, Les entraves à l’autonomie financière des collectivités locales au Sénégal.
• Patrice RAYMOND, L’autonomie financière des collectivités locales et le conseil constitutionnel, Revue française des finances publiques.
• Samba GUEYE, le PNDL, cadre fédérateur pour le financement de la décentralisation et du développement local au Sénégal, Leeuru, Revue sénégalaise du développement local, de la décentralisation et de la bonne gouvernance, N°1-2011.

CHEIKH T. MBENGUE